党的十八大报告通篇饱含民生情怀,高扬民生主题,提出要“在改善民生和创新管理中加强社会建设。”报告突出强调了保障和改善民生,不仅是实现科学发展、在2020年全面建成小康社会宏伟目标的路径选择,也是构建和谐社会、实现经济社会协调发展的具体实际的要求。在保障和改善民生的过程中,要注意强化顶层设计、避免政策碎片、凸显执行效力,用统筹的思路、科学的制度和创新的机制,让民生政策更好、更公平地惠及更多人民群众。
一是在健全民生政策框架体系上强化“顶层设计”。民生涉及人民群众生活和发展的方方面面,与之对应的民生政策同样内容广泛。众多民生政策资源的合理调配有赖于系统的、科学的“顶层设计”。为此,在切实保障和改善民生过程中,要坚持“当期可承受、未来可持续”的发展原则,强化全面统筹和系统规划理念,最大限度地考虑地区经济社会基本情况、财政承担接受的能力和政府公共服务水平,努力实现民生政策的通盘考虑、整体谋划、细致设计和阶段推进,来提升民生政策效益,降低其风险和成本。
二是在提升民生政策衔接水平上避免“碎片化”。与老百姓生活紧密关联的就业政策、社保政策、教育政策、医疗政策、住房政策等民生政策,归属于不同的政府职能部门。由于“部门利益”的存在以及行政资源整合难度大,导致不同部门出台的民生政策之间不但存在“碎片化”现象,而且各项零碎的政策在功能上相互重叠甚至彼此冲突、抵消。比如,对进城农民工培训,由于政出多门,补贴资金投向分散,出现了重复培训、多头培训、培训效果不理想等问题。为此,切实保障和改善民生,避免民生政策“碎片化”及功能“冲突化”问题,就要进一步解决政策结构松散、政策间衔接度不高、个别政策效益相互消释、政策间缺乏有机联动、民生政策整体功效弱等现实问题。
三是在注重民生政策实际效果上凸显“执行效力”。科学的民生政策只有通过严格执行才能充分显现其效益,才能最大限度改善民生状况。受到公共管理的体制障碍、政策执行控制机制缺位、政策设计缺陷以及政策执行者素质等因素的影响,民生政策在执行过程中存在疲软、走样、跑偏、成本高的现象。具体体现在:一是政策设计不具体导致政策落实难。比如政府各涉农部门都在加大对农村的投入,设立了很多项目,但少数政策文件缺乏对补贴对象、补贴标准、补贴方式的明确规定,部分政策文件甚至缺乏明确的申请和审批程序。二是政策落实成本高导致政策执行难。比如,作者在调研中发现,“农村新型合作医疗”政策落实过程中,由于考核部门确定乡镇参保率一定要达到一定的比例,在农民个人缴费高,住院门槛费高,报销比例不大,以及农村外出务工人员较多的情况下,政策落实难度大。许多乡镇不得不挪用其他经费(如农村种粮直补款)垫支保险费用,从而出现增加基层财政压力、忽视老百姓意愿、产生新的不公平等负面现象。三是政策缺乏激励监督机制导致政策执行走样。比如在惠民政策执行过程中,政策执行者往往对不能从中获利的政策明显缺乏执行主动性和积极性;农村基层组织擅自改变资金用途,挪用强农惠农资金;编造虚假资料,利用不正当手段,套取财政补贴补助资金,侵占群众利益的现象还在某些特定的程度上存在;一些农村公路、农田水利等公益性基础设施建设由于缺乏有效监督和管理,导致项目作用难以发挥;一些村组干部因缺乏监督,不坚持原则,优亲厚友现象还比较突出。为此,在切实保障和改善民生中,就要强化政策的“执行效力”,避免政策偏离设计初衷。
要用“统筹”的思路促进基本公共服务均等。“统筹”的理念是科学发展观的一个组成部分,它既是一种方法论,也是一种认识论。用“统筹”思路推进基本公共服务均等化,不仅要出台解决民生问题的具体方法、政策、法规,也要建立中观、宏观、跨领域、跨地域、跨行业、跨群体的综合政策体系。为此,建议各地以加快健全基本公共服务体系为着力点,紧密结合自己实际,进一步制订和完善各省市基本公共服务均等化规划纲要,通过规划纲要的完善,不断健全民生公共财政体系,整合民生开支的对象、标准和范围,实现民生政策的系统化、规范化和具体化,最终促进城乡一体化进程中的基本公共服务均等化。
用科学合理的制度确保民生政策的实效。解决民生问题最终是靠制度保障。科学合理的制度安排是民生政策得以贯彻落实的关键。具体包括:
一是完善组织设置制度,强化组织保障。建议成立专门机构,负责各地保障和改善民生的整体规划以及民生政策制定的“初审”工作;已实施民生政策的跟踪评估、政策调整、政策完善、政策终结工作;重点领域民生政策统筹协调工作。整合各渠道资金,做到民生政策统一规划、统一管理、科学决策、分工协调。
二是完善审查监督制度,强化责任意识。完善人民代表大会的宏观监督,财政部门和行政监督部门的日常监督,以及审计部门的事后监督,形成以社会监督、舆论监督为基础,以法律监督为保障的全方位、多层次监督保障体系。当前应重点解决各省市、各区县和各部门的权利责任问题,加强执法检查和政策宣传,健全社会监督机制,发动政策受益群体督促民生政策的贯彻落实。
三是完善考核评价制度,强化导向功能。将现行分属各职能部门的民生工作考核综合起来,设计各地区重点领域民生工作综合考核指标体系,并以此对各地党委、政府进行绩效考核,作为评先评优的依据。
用创新的机制推进民生政策优化。优化民生政策,必须转变思路,创新举措,实现民生政策由被动出台向主动安排部署转变,由政府主导向社会参与转变,增强工作实效。
一是建立调研机制,掌握民生政策发展、完善趋势。通过相关调查研究机构,广泛收集民生信息,多渠道、分层次、周详了解掌握各领域民情社情,科学预测民生发展的新趋势,为党委、政府科学决策服务。
二是完善治理机制,提高民生政策社会参与程度。政府在建立服务型政府的过程中,一方面,要重点向社会提供基础性、普惠性和全局性的公共服务,如教育城乡均衡发展、医疗资源向基层倾斜、推进城乡社会保障体系建设等;另一方面,政府必须转变职能,强化治理理念,创新社会管理方式,在加快健全市场体系的同时,促进社会组织发展。在民生政策制定、执行、评估过程中,变“自上而下”为“自下而上”,积极调动基层干部和老百姓参与,充足表现民生政策的公平性、公开性和公正性。
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